拓宽畅通养老保险“第三支柱”成长管道

“提升第三支柱的投保人参与度和市场覆盖面，增加产品供给尤其是突出长期性、安全性和领取约束性的养老金融产品优势地位应当成为强化第三支柱的基本方向。”

人力资源与社会保障部负责人在日前的国新办发布会上透露，我国正在紧锣密鼓地推出以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持，资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。作为官方政策指向的现实策应，北京市和浙江省自3月1日起开卖试点期限为一年的专属商业养老保险(领取年龄在60岁及以上的养老年金保险产品)。

与全球绝大多数国家的养老保险构成类似，我国养老保险体系也由“三支柱”构成：“第一支柱”是由职工养老保险与城乡居民养老保险组成的基本养老保险;“第二支柱”是由职业年金和企业年金组成的年金计划;“第三支柱”是由私人储蓄养老保险和商业养老保险组成的个人商业养老计划。“三大支柱”体系中，基本养老保险带有法律与行政强制力，年金计划为政府倡导、企业支持下职工自主参与，而个人商业养老计划则是完全市场化。

国际经验表明，基本养老保险只是在个人养老保险中发挥辅助作用，而在财税政策的作用下，个人部分对于养老保险的功能应当不断放大，收入替代率即个人养老金提供的退休收入占退休前收入的比重日益增加。数据显示，欧美主要国家第一、第二、第三支柱的分配比例大约为10:30:70，相应我国的比例构成是78:18:4。在替代率方面，欧美国家的基本养老金替代率平均在40%，另外的60%由年金计划和私人商业养老计划分割完成，而我国超过90%的收入替代率由基本养老金来承担，第二和第三支柱替代率加起来不到7%。

看得出，覆盖了10亿人口的基本养老保险堪称整个养老保险体系的“顶梁柱”，但在第二支柱与第三支柱同时“跛腿”的背景下，第一支柱究竟能够矗立多久就很难定论。由于历史原因，我国基本养老保险采取的是“现收现付”模式，“人口赡养比”即劳动年龄人口与老年人数量的比率由此成为了衡量国家养老金支付力量强弱的关键因子。数据显示，2020年全国就业年龄总人口8.3亿，60岁以上人口2.55亿，赡养比约为3.1:1，养老金尚可正常发放并略有剩余。但从“十四五”开始，我国老年人口加速递增，寿命同时延长，与此相应人口出生率不但降低，未来适龄劳动人口供给口径日益收缩，人口赡养比将会降低到2:1甚至1:1，基本养老金的发放压力将空前加大，中国社科院世界社保研究中心为此给出的测算结论是，到2035年我国基本养老金的累计结余会全部耗尽。

基本养老金面临着“断流”风险且不说，根据国际经验，多层次养老保险体系“三支柱”的市场化程度越高，就越能提高收入替代率。统计数据显示，目前经济合作与发展组织成员国养老金平均替代率为70%至75%，相较之下，我国养老金替代率却只有40%，如此之低的替代率用官方的话说就是只能起到“兜底”的作用。另外要强调的是，为降低企业经营负担，基本养老保险的企业缴费率过去三年中已从20%降至16%。动态来看，第一支柱缴费率与替代率下降是一个必然趋势，在这种情况下，为了稳定或者提高养老金的整体替代率水平，必须在第二与第三支柱上寻求更好的建树。

不过，就第二支柱来看，实施三年来也是不温不火。虽然年金计划目前覆盖了5800多万人，但相对于城镇就业人员总量而言，参与率不到6%，同时企业年金余额积累规模虽达到了2.09万亿元，但相对超百万亿元的GDP存量来说，年金占比却只有区区的2%。建立年金计划的企业数量虽突破了8万户，但占比却只有0.35%。此外，无论是年金规模还是参与企业数量，均出现了逐年递减的趋势。因此，在第二支柱覆盖范围不足以及替代率能力受限的情况下，按照国际经验，第三支柱应当挑起大梁。

国内第三支柱目前形成了保险系、基金系和银行系三大个人养老产品矩阵，其中保险系包括长期护理险、以房养老和专属养老保险品种，银行系则由养老储蓄存款与养老理财品种构成，基金系则由养老目标基金打头阵。另外，运用财税政策的激励，我国还推出了个人税收递延型商业养老保险。我国第三支柱目前存在着诸多问题：一是产品供给不足，可供投保人选择的标的短缺，而且产品结构单一，同质化比较严重，真正个性化、差异化的产品并不多;二是很多产品叫好不叫座，规模积累能力差，市场体量较小;三是大部分产品期限较短，未能体现生命周期特征，也不能对风险收益偏好进行动态匹配。因此，提升第三支柱的投保人参与度和市场覆盖面，增加产品供给尤其是突出长期性、安全性和领取约束性的养老金融产品优势地位应当成为强化第三支柱的基本方向，在此基础上释放出体制、政策与资源策应能量。

首先，探索建立养老金第三支柱专属账户。该账户与个人绑定，不随投保人职业、空间等的转换而发生转移，同时通过该账户投资个人养老产品可享受税收优惠，并且在该账户下，投资者面对丰富的养老金管理产品，可根据年龄、风险偏好、税收优惠等进行产品选择。满足以上要求，我国建立养老金第三支柱专属账户，一方面，须建立面向所有金融行业的统一的个人养老金制度平台，与税收管理系统对接，为金融机构参与第三支柱提供支撑;另一方面，要形成追踪不同期限的差别性利率，一般而言锁定期限越长利率越高，以吸引居民手中的“长线”资金进入个人养老金市场。

其次，加大对第三支柱产品的税收政策支持力度。一方面运用延税和免税两种杠杆加大对第三支柱的激励力度。如按照规定，购买税延养老险在缴费期间所形成的投资收益暂不征收个人所得税，个人在领取商业养老金收入时只缴纳其中75%的个人所得税，其余25%可以免税。为了提高吸引力，可考虑投资收益在领取阶段全部免税，且只对本金部分征收个税;另一方面，在实施个人综合所得税制的基础上，第三支柱账户年终个税采取以家庭为单位的征收方式。这样，账户持有人就可以彻底“摆脱”供职单位而随意自由购买税优型养老产品，甚至可以做到一人购买而带动全家。

再次，打通“三支柱”之间资金流动与兼容渠道，包括：允许符合一定条件的参保人将第一支柱中的个人账户直接转移至第二支柱或第三支柱，并实现市场化投资管理;允许离职人员将企业和职业年金归属个人的资金转移到第三支柱;对于单位未建立企业年金的，允许将企业年金中给予个人的税收政策转移叠加到个人养老金，以提升参与率等。作为政策的有力策应，可考虑发行30年期的特别国债以做实基本养老金账户，在加强资产端匹配更长久期资产与长周期有效管理的同时，激励投保人放心地实现个人所缴部分的账户转移。

第四，通过竞争机制激活供给侧产品多元化潜能。鉴于国内民众对金融产品收益保障的普遍诉求以及缺乏较为丰富和灵活的资本市场和资产选择现实，可以在引入更多机构参与个人养老保险产品开发产生的同时，考虑将保险系产品作为中国养老金第三支柱发展初期的产品主体，支持保险业先行先试养老金第三支柱并进行深化和推广，同时，优化养老金产品的投资政策，使养老金成为最有投资潜力与最具吸引魅力的金融产品。

最后，强化基础设施服务供给。主要包括：规范商业养老保险统计指标的内涵、统计标准和统计规范，修订完善行业经验生命表、疾病发生率表等数据基础，同时规定由用人单位指定专人履行员工第三支柱的服务工作，如个人养老账户加入手续、个人缴费与税收征缴等;为了防止个人养老保险产品的异化，政策层面可借鉴“长期养老为目的”和“提前领取面临惩罚”的两条国际通则，降低退保现金价值，并适度拉长积累期和领取期的时间限制。